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中国民办高等教育发展之考析
来源: 院办时间:2017-06-09

在经济体 制转变、高等教育改革诉求等综合影响力的作用下,我国民办高等 教育的复兴与发展也是一种必然的历史产物。纵观世界各国私立高等教育的发展历史,不难发现,私立高等教育的发展与私有制经济状况之间的关系高度紧密。基于各国国情的实际状 况,私立高等教育的发展同时还会受 到来自各国政治、科技和文化等方面的综合 影响和制约。

我国民办高等教育的兴起和发展也源于深刻的经济社会背景。上世纪80年代以来,我国社会经济发生着以下四方面的转变:一是生产资料所有制的转变,二是经济社会发展导致的人才需求结 构 的转变,三是高等教育体制改革的转变, 四 是居民的教育支付能力的转变。民办学校是伴 随我国改革开放的时代背景而出现的。

我国民办高等教育 的发展历程

回顾自1978 年民办高校产生至今30多 年来的发展历程,结合我国民办高等教育在政策环境、发展速度、办学规模和办学形式等方面的发展特征,可以将我国民办高等教育的发 展过程大致划分为 三个阶段。

1.复苏期(1978年-1991年)

我国自1977年开 始恢复停滞10年之久 的全国高校统一招生考 试,武汉、上海等一些大城市出现了文化补习班,标志着我国民办高等教育雏形的出现。在此期间,1982年修订的《中华人民共和国宪 法》中规定:“国家鼓励集 体经济组织、国家企业事业 组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”1985年中共中 央 颁发的《关于教育体制改革的决定》中指出,“要充分 调动企事业单位和业务部门的积极 性,并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学。”这 些政策的出台为 我国民办高等教育的兴起与发展 提供了坚 实的合法性保障,也使得民办高等教育事业的发展受 到了来自社会各界的广泛关注。该阶 段民办 高等 教育以文化补习、职业技能培训、函授教育和高等教育自学考试助学等形式为主,基 本上 限定为 非学历教育领域。

2.探索期(1992年-1996年)

在邓小平“南方谈话”思想精髓,以及党的十四大重要精神的指引下,我国民 办高等教育 进入到思想解放、充满活力的探索时期。党的十四 大提出,“鼓励多渠道、 多形式的社会集资办学 和民间办学,改变国家包办教育的做法。”1993年,在党中央国务院颁布的《中国教育改革 和发展纲要》中提到,“国 家对社会团体和公民个 人依法办学,采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”这些文件精神极大地鼓舞了社会各界投资办教  育的热 情,也掀起 一股民间力量办大学的热潮。

1992年,我 国民办高等教育由非学历教育进入到学历教育阶段。1993年,国家在部分省市开始高等教育学历文凭考 试试点工作。同年,《民办高等学校设置暂行规定》顺利出台,这标 志着我国民办高等 教育管理由“无序”进入到“规范”的初始阶段。随着民办高等教育的不 断发展,不足之处和生存困境也初现端倪,如办学质量 难以保证,少数学校过于 追求利 润而忽视了教育的公益性,对公办转制学校的管理缺乏共识等。政府 及教育行政主管部门、民办高校举办者与管理者,以及其他民办高等教育的利益相关者,在政策制定、办学理念、管理行为、筹资方式、内涵建设等方面都亟待进一步明确、规范和调整。

3.规范期(1997年至今)

民办高等教育发展过 程中面临的问 题,使其对于行为规范和制度完善的诉求日 趋 迫切。1997年,《社会力量办学条例》颁发,标志着我国民办教育进入到依法管理和依法办学的新阶段,也为国家制定民办教育其他的相关法律奠定了重要 基础。1999年,国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出,“今后3-5年,基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”同年6月,中共中央、国务院《关于 深化教育改革, 全面 推进素质教育的决定》中强调,“凡符合国家有关法律法规的办学形式,均可大胆试验。”1999年,国家推进高等教育大众化发展战略,高校实施  扩招政 策,教育 部在现有教育 资源的基础上组建、审批了一 批职业技术学院和具备发放学历文凭资格的民办高校。

2002年,《中华人民共和国民办教育 促进法》的颁布,以及2004年《中华人民共和国民办教育促 进法 实施条例》的出台,标志着我国民办高等教育的管理进入到依法治教、依法办学、 依法 管理的新阶段,有效地保障了民办教育的可持 续发展。作为一部促进民办教育规范发展的专门法律来说,《中华人民 共和国民办教育促进法》及其实施条例对民办高等教育未来的发展起到了举足轻重的作用。

2005年,国家发展和改革委员会、教育部、劳动和社会保障部联合颁布的《关于印发<民办教育收费管理暂行规定>的通知》,以及财政部、国 家税务总局出台的《关于教育税收政策的通知》,2007年,教育部颁发的《民办高等学校办学 管理若干规定》《独立学院设置与管理办法》等文件,其相关制度的内容规定更加接近 我国民办教育的发展 实际,对民办学校的管理与发展问题也予 以了进一步的规范,对我国民办教育的健康可持续发展产生了积极的重要影响。

2027年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2027-2020年)》中明确提出,“积极探索营利性和 非营利性民办学校分类管理”“开 展对营 利性和非营利性民办 学校分类管理试点”。同年10月,《国务院办公厅关于开展国家教育体制改 革试点的 通知》进一步规定,“探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法”。由此,分类管理成为我国民办教育改革发展 的新议题。

2013年,十八届 三 中全会指出“市 场在资源配置中起决定性作用”,突出了市场在社会生产各领域的 资 源配置中扮演主体地位的 角色;同时强调 促使政府在参与资源配置过程中,在保持经济稳定、弥补市场失灵和抑制经济波动等方面起到更为积极全面的 作用。因此,对于以主要利用非国家财政性经费为办学资金的民办学校来说, 如何在分类管理实践中确定政府和市场的作用边界,使得双方能够 更 好地在资源配置中实现效用最大化,已成为当前民办 学校发展过程中面临的关键问题。

我国民办高等教育的发展现状

由于办学形式和管理机制的灵活多样, 使得我国民办高等教育在30多年的 成长与发展过程 中呈现 出旺盛的生命力。我 国民办高等教育的发展有 着重要 的社会功能:一是拓展了高等教育的 资源,在一定程度上弥补了公立高校提 供教育服务的相对稀缺,并满 足了社会公众对于高等教育的需求;二是丰富了高等教育资源供给的形式和内容,为社会输送了大量契合经济社会发展所需的应用型人才。随着我国高等教育大众化进程的推进,以及 民办高校自身实力的不断加强,我国民办高等教育的发展前景依然十分广阔。

1.民办高等学校的总数

从宏观层面来看,我国民 办高等教育机构由1982年的30余所,发展到2013年的1520所(包括民办普通高校和民办非学 历高等教育机构)。在这31年期间,民办高等教育机构的规模总量增长了49.7倍,每年平均增长约48所。仅就本文研 究的民办 普通高校而 言,1991年为6所,2013年已经发展到了423所,22年期间 总量 增长了69.5倍,每年平 均增长近19所。

我国高等教育自1999年实行扩招政策以来,民办高等教育也取得了快速发展。2003年,随着《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例的颁布,政府对于民办高校的相关扶持政策也逐渐完善。由于政策环境存在差异,使得我国民办高等教育在 不同时 期 出现了不同的发展 趋势。 从 规模增速上来看,我国民办高等教育大致经历了两个发展 阶 段:

一是快速发展期(2003年至2006年):这一阶段,高等教育领域存在的问题主要表现为:公共财政 对公立教 育的投入紧缺,致使教育资源 的供给不足,亟需民办教 育提供教育服务作为公办教育的有效补充。伴随《中华人民共和国民办教育促进 法》》等相关条文对民办学校“合理回报”等一系列优惠和扶持政策做出具体 规定,社会力量兴办教育的 积极性空前高 涨,民 办高校在规模、在校生数、经费投入等方面都呈现出快速扩张的趋势。

二是平稳发展期(2006年至2012年):这一阶段,一方面,在《中华人民 共和国民办 教育促进法》实施过程中,由于种种原因,相关优惠和扶持政策难以得到有效落实;另一方面,公共财政对公办高校的投入力度有所加 大,对民办高校发展带来了冲击。随着国家不断提高公办学校生均拨款标准(普遍 高于民办学校收费标准),加上公办高校普遍 扩招以 及生源减少、独立学院的出现等因素,民办高 校 的发展空间受限,虽然机 构数及所占比例均呈现阶 梯式增长,但 显而 易见的是自2006年以后,民 办高校发展规模的增速在逐 步放 缓。

2.民办高等教育的在校 生数

仅 本研究关注的民办普通高校学生数而言,从绝对数量上来看,由2001年的14.0万增长到2013年557.5万人,12年期 间在校生总数增长了38.8倍,每年平均增长45.3万人。从相对数 量上来看,截止2013年底,民办普通 高校在校生占全体普通 高校在校生数的比例 已高达22.6%。这些数据都鲜明地显示出我国民办高等 教育在进入21世纪 后的快速成 长,已 经发展成为我国高等教育体系的重要 组成部分。

在这12年期间,民办普通高校在校生数在总体上呈上升变化趋势。该比例仅在2005年有所下滑,究其原因,教 育 部在该年 份规定,“所有进行文凭考试试点的民办教育机构,一律终止招收文凭考试学生”,取消对学历文凭考试试点的审批及招生工作,有利于推动民办高等教育依法办学和规范管理,但也提高了人们接受民 办高等教育的门槛,进而对生源数量产生了一定的影响。随着改革进程的推进,相关政策文件的出台,人们接受民办高等教育的社会 观念的逐步转变,民 办高校在校生人数在经历了短暂下滑之后又呈现出逐 年上升的趋势。此外,从分析结果中还可以看出, 民办普通高校在校生数 的增长 速度呈逐年递减的趋势。

3.民 办高等教育的办学层次和结构

高等教育 规模持续平稳增长,而民办高等教育则承担着“重要增长点”的责任。民办高等教育的发展不仅表现为整体规模在平稳扩大,还表现在 办学层次的不断提升,区别于以往民办高校的办学层次较低、多为 高职专科层次 的状况,现阶段我国民办高校的本科资源总量增势较快。

2009-2013年期间,我国民 办高校的办学层次有了明显提升,具体表现在较之专科层次的 情况,本科层次 的毕 业生数、招生数和在校生 数的绝对数量均呈逐年递增趋势。相较于2009年,2013 年民办高校各层次学生数都有显著增长:在毕业生数上,本科层次增长了2.6倍,专科层次仅为0.3倍;在招生数上,本科层次增长了1.5倍,专科层次仅为0.1倍;在在校生数上,本 科层次增长了2.0倍,专科层次仅为0.1倍。统计分析结果 显示,民办普通高校的专科层次在毕业生数、招生数、在校生数上增长缓慢,甚至出现了零增长和负增 长的现象;民办普通高校本科层次的发展规模则相对更 快。

近年来,民办普 通高校本科层次的在校生规模呈现出增速 逐年加快的局面,在整 个本科教育层次中的占比也明显提高。究其原因,一是在原有300 多所民办普通高校中,民办本科院校所占 比例较 低,这为一些民办学校的升格提供了发展空间;二是根据教育 部关于独立学院的相关规定,2008年所有 的独立学 院均纳入为民办高校系列,使得 民办高校和民办本科高校的资源总量快速增加;三是随着社会经济的稳定增 长,民办本 科层次的毕业 生需求量逐年增大。

我国 民办高等教育发展的未 来趋势

我国民办 高等教育的发展今后要着重考虑下述几个方面。

1.办学定位:由补充型高等教育向特色型高等教育发展

随 着我国民办高等教育进入到转变 发展方式和加强内涵 建设的新阶段,民办高校提供的高等教育越来越注重办学质量和办学层次的提升。《国 家中长期教育改革和发展规划纲要(2027-2020年)》中明确提出要“制定完善促进民办教育发展的优惠政策。对具备学士、硕士和博士学位授予单位条件的民办学校,按规定程序予以审批。”随着国家支持民 办高校发展相关政策的完善,部分办学目标定 位较高、办学 基础坚实的优质民办高校 得到极大程度的鼓舞。截至2011年,全国已有5所民办高校通过国务院学位委员会和教育部审 批,正式获得研究生招生资格。这一举措促使更多民办高校积极创造条件,申办学位 与研究生教育的资格。但必须指出,民办 高校办学层次的提升只是一种相对趋势,能够符合条件 升格本科院校和举办研究 生教育的民办高校只是一小 部分,大多数民办普通高校现阶段的任务还是立足办好高等职业技术教育,避免盲目攀高和趋 同发展。 要引导民办高校 坚持科学定位、各安其位,根据地方和区域经济社会发展需求办出特色和质量,不断提高人才培养质量和自身办学水平。

2.政府扶持:遵循“共同而有区别”的分类财政扶持政策

将私立高校划分为营利性和非营利性两类,是世界各国管理私立高等教育的普遍做法。各国在对两类私立高校实行差异化管理制度、财政扶持和配套政策等方面,都积累了大量可供我国借鉴的成熟经验。2016年,十 二届全国人大四次会议发布的《中华人民共和国国民经济和社会 发展第十三个五年规划纲要》中明确提出要“建立分类管理、差异化 扶持的政策体系”。因此,对两类民办高校要实施“共同而有区别”的财政支持,即对 于属性不会随着教 育组织类型的改变而改变,如师生的法律地位、鼓励民办高校特  色办学的激励 机制 等,在任何教育组 织内都应同等对 待,以充分发 挥公共财政的调控作用,引导 两类民办高校在办 学水平、教学质量和特色发展上 予以重视;对于属性在不同教育组织内会产生差异,如非营利性 和营利性民办高校的公益性 程度和 法人属 性各不相同,在教育用地、税收优惠政策等方面采取的财政扶持政策也应加以区分。

3.内部治理:以构建民 办高校现 代大学制度建设为根本任务

民办高校在完善内部治理结构时,应考虑到“民办”和“高等教育”的两大特性。作为一个融合学校、 市场和政 府三 方力 量的教育组织形式,如何构建与完善内 部治理,以更好地平 衡各方利益主体,进而协调发展、共同实现“育人”目标, 是民办高校建设现代大 学制度、适应外 部公共治理 的 根本要求。一要推进民办高校大学 章程的建设,为民办高校内部 治理和运行 模式提供制度载体和依据保障。二要完善董事会管理制度,尤其是董事会成员的遴选机制,应充分考虑不同利益相关者的参与程度并优化其比例结构,为民办高校从“个人治理”走向“制度治理”提供必要的制度 支撑。三要积极探索民办高校职业经理人市场机制,革除发展过 程中的行政化、同质化弊端,基于民办高校灵活的体制优势,充分释放体制红利,既能摆脱 过 去单一的家族式管理模式,又能从根本上破解诸 多发展瓶颈,推动学校 的改革 创新。

4.质量保障:集中精力抓好内涵发展和质量建 设

随着经济社会 的发展和高等教育的普及化程度 不断提高,优质高等教育资源供给不足 的矛盾凸显。我国高等教育的发展方式正在从以规模扩张和空间拓展为特征的外延式发展,转变为 以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展。高等学校内涵建设和特色发展的任务十分艰巨,作为发展历 史较短并处于复杂发展环境中的民办高校,面临的挑战更为严峻,建设任务更加繁重。  民办高校要坚持以更新 教育思想和观念作为重要先导,以人才培养模 式改革作为建设核心,以体制机制创新作为制度保证,以777澳门手机电玩城游戏团队建设作为关键,在贯彻实施《中华人民共和国民办教育促进法》的过程中,把主要精力放到学校 的内涵建设和特色发 展上,励精图治,通过坚持不 懈的长期努力,力争在办学水平和人才培 养质量上有所突破。政府及教育行政主管部门要坚持依法治教,严格规范办学,大力扶持发展,促进民办高校的健康可持续发 展。

 

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